کبنانیوز - چالش‌های فراروی سیاست‌های کلی جمعیت

دکتر رسول صادقی در این نوشتار با تشریح وضعیت و دلایل کاهش نرخ باروری، میزان باروری کشورهای مختلف در دوران معاصر، دلایل و خاستگاه‌ها و برخی موانع پیش روی سیاست‌های کلی جمعیت را توضیح داده است ‌که به شرح زیر از نظر مخاطبان می‌گذرد:
باروری پایین، چالش سیاستی دوران معاصر
باروری پایین به عنوان مسئله و چالشی اجتماعی- جمعیتی، به یکی از موضوعات سیاستی مهم و کلیدی در قرن بیست و یکم تبدیل شده است. امروزه ۸۳ کشور جهان که تقریباً نیمی از جمعیّت جهان را دارند، میزان باروری کمتر از سطح جانشینی (۲.۱ فرزند برای هر زن) تجربه می‌کنند. شرق آسیا، اروپای جنوبی و بخش‌هایی از اروپای مرکزی، شرقی و جنوب شرقی سطوح بسیار پایین باروری دارند و در نتیجه سیاست‌های حمایت از خانواده و فرزندآوری را در اولویت برنامه های خود قرار داده اند.
بنابراین، ایران تنها کشوری نیست که سیاست‌های جمعیتی خود را تغییر داده، بلکه این مشخصه اکثر کشورهایی است که باروری‌شان زیرسطح جانشینی است. نگرانی‌های اقتصادی، جمعیتی (کاهش جمعیت و سالخوردگی)، ژئوپلیتیکی و هویتی، نقش زیادی در اتخاد و اجرای سیاست‌های حمایت از افزایش باروری و فرزندآوری داشته است. در واقع، دولت‌ها به‌ویژه در کشورهای مذکور به دنبال پیش‌بینی و پاسخ به چشم‌اندازها و روندهای جمعیتی با عنایت به تاثیرات و تبعات آنها و همچنین پیش‌بینی اثرات سیاست‌های عمومی بر روندهای جمعیتی، سیاست‌های جدید جمعیتی اتخاذ و اجرا کرده‌اند.
سیاست‌های کلی جمعیت، رویکردی سیستمی و چندبُعدی به جمعیت
جمهوری اسلامی ایران نیز همانند بسیاری از کشورهای با باروری پایین، سیاست‌های جدید جمعیتی را به‌طور رسمی در ۳۰ اردیبهشت ۱۳۹۳ با ابلاغ مقام معظم رهبری شروع کرد. این سیاست‌ها که در ۱۴ بند تدوین شده یکی از مترقی‌ترین و جامع‌ترین سندهای سیاستی موجود در حوزه جمعیت است که رویکردی پویا و سیستمی به مسائل و فرصت‌های جمعیتی کشور دارد و ابعاد مختلف اقتصادی، اجتماعی- فرهنگی، بهداشتی و محیط زیستی مرتبط با جمعیت را در نظر گرفته است. با این حال، اصل و سنگ بنای سیاست‌های کلی جمعیت که در بند نخست آن نیز آمده، افزایش باروری به بالاتر از سطح جانشینی است.
روند باروری در ایران بر اساس مطالعات و پژوهش‌های استادان گروه جمعیت‌شناسی دانشگاه تهران در سال ۱۳۸۰ به سطح جانشینی رسید و در دهه ۱۳۸۰ به زیر سطح جانشینی تنزل یافت؛ مجدد در نیمه اول دهه ۱۳۹۰ به دلیل اثرات هنجاری و فرهنگی ابلاغ سیاست‌های جمعیتی، تاکیدات مقام معظم رهبری و همچنین اثر دینامیسم جمعیتی (تمپو و فرزندآوری دهه شصتی‌ها) به حدود سطح جانشینی افزایش یافت اما این افزایش موقتی بود و از سال ۱۳۹۵ به بعد شاهد کاهش مجدد باروری به زیر سطح جانشینی هستیم.
حال این پرسش مطرح می‌شود که چرا با وجود ابلاغ سیاست‌های کلی جمعیت، باروری از سال ۱۳۹۵ روندی کاهشی و عکس اهداف سیاستی در پیش گرفته است. در پاسخ به آن می‌توان به پنج مانع و چالش اجرایی شدن سیاست‌های جمعیتی به‌ویژه بند نخست آن یعنی افزایش باروری به بالاتر از سطح جانشینی اشاره کرد.
۱) نبود برنامه راهبردی- اجرایی منسجم و تخصیص نیافتن بودجه برای اجرای سیاست‌های کلی جمعیت
برخی از برنامه‌ها و سیاست‌هایی که روی کاغذ عالی به نظر می‌رسند در صورت نبود برنامه‌ها و اقدامات راهبردی و اجرایی در عمل تأثیر چندانی نخواهند داشت. نحوه قرارگیری عناصر سیاستی مختلف در کنار هم و پیوند آنها با یک سیستم اجتماعی گسترده‌تر می‌تواند مهم و تعیین کننده باشد. یکی از مهمترین چالش‌ها و موانع اجرای سیاست‌های کلی جمعیت این است که برنامه‌ها و اقدامات اجرایی مسنجم در چارچوب برنامه راهبردی توسط دولت و سایر نهادهای مرتبط تدوین و اجرا نشده است.
علاوه بر این، نه تنها برنامه منسجم اجرایی و راهبردی برای افزایش باروری و تسهیل فرزندآوری وجود ندارد، بلکه بودجه‌ای نیز برای این موضوع تخصیص داده نشده است. این درحالیست که در اغلب کشورهای با باروری پایین که به دنبال افزایش باروری هستند بین ۱ تا ۴ درصد تولید ناخالص داخلی خود را صرف سیاست‌ها و برنامه‌های حمایت از خانواده و فرزندآوری می‌کنند. این بودجه اموری نظیر مطالعات و پژوهش‌های جمعیتی، کمک‌های نقدی (پاداش کودک، مستمری و کمک‌هزینه‌های کودک، سرمایه مادری)، خدمات مراقبتی (خدمات مراقبت از کودک، آموزش در سنین اولیه کودکی و مرخصی والدینی، خدمات کمک باروری)، و حمایت‌های مالیاتی (معافیت مالیاتی، اعتبارات و مزایا برای خانواده‌های دارای فرزند) را پوشش می‌دهد. برای نمونه، کشورهای شمال اروپا و بیشتر کشورهای اروپای غربی (به‌ویژه فرانسه و همچنین انگلستان)، منابع قابل‌توجّهی (حدود ۴ درصد از کل تولید ناخالص داخلی) را صرف برنامه های حمایت از خانواده‌ و فرزندآوری می‌کنند. البته، بخش عمده این هزینه‌ها به ارائه خدمات مراقبت از کودکان (نظیر ارتقای کمی و کیفی مهدهای کودک) اختصاص داده می‌شود.
۲) آشفتگی ساختار نهادی
وضع و تدوین سیاست‌های جدید، اصلاح و بازنگری سیاست‌های موجود اغلب مبتنی بر تحلیل‌هایی است که توسّط کمیته‌های خاص، متخصصان جمعیت و سازمان‌های دولتی و غیردولتی انجام می‌شود. در ایران در این زمینه مکانیزم و ساختاری مشخص یا نهاد یا شورای متولی جمعیت در بدنه دولت و حاکمیت وجود ندارد. این وضعیت باعث آشفتگی ساختار نهادی، به معنی تعدد نهادهای سیاستگذار و تعاملات نامؤثر آنها شده است. آشفتگی، نبود انسجام و ناهماهنگی در عرصه گفتمان‌سازی، سیاستگذاری، و اجرا در کشور، خود مانع جدی برای اجرای موفق سیاست‌های جمعیتی شده است تاجایی که نه تنها آمار و ارقام متفاوتی در این حوزه تولید و منتشر می‌شوند بلکه گاه، حتا به جای فرهنگ‌سازی و اقناع نخبگانی و افکارعمومی، اظهارات نادرست و غیرتخصصی نیز توسط افراد و مراکز مختلف، بر هراس و نگرانی مردم افزوده است.
از این‌رو، ساختار نهادی برای تدوین، اجرا و نظارت بر برنامه ها و اقدامات جمعیتی باید سریع‌تر شکل گیرد. در این خصوص بایستی توجه داشت دولت‌ تنها "بازیگر" در این حوزه نیست و نباید باشد؛ مجلس، قوه قضاییه، صداوسیما، نیروهای مسلح، شهرداری‌ها، دانشگاه ها، شرکت ها و بنگاه ها نیز باید مشارکت داده شوند تا بتوان محیط‌های ساختاری و فرهنگی دوستدار کودک و خانواده را در جامعه ایجاد کرد.
۳) سیاست‌های موردی در مقابل بسته‌های سیاستی
سیاست‌های حمایت از خانواده و فرزندآوری باید به شکل بسته های سیاستی و با گروه‌های هدف مشخص، در زمان‌بندی‌های مختلف با اثرات کوتاه‌مدت و طولانی‌مدت اجرا و ارزیابی شوند. اجرای سیاست‌های موردی برای مثال حمایت از درمان ناباروری یا مرخصی زایمان، چون مخاطب خاص و با نسبت پایینی از جمعیت را در بر می‌گیرد، اثرات قابل توجهی نخواهند داشت، بلکه آنها نیز باید در درون بسته های بزرگتر سیاستی و در کنار برنامه های دیگر طراحی و اجرا شوند.
۴) نداشتن جامعیت و فراگیری برنامه‌ها
سیاست‌ها و برنامه های جمعیتی باید جامع و فراگیر باشند و همه گروه ها را در برگیرند. یک بسته سیاستی جامع و خوب بایستی به تنوع خانواده های امروزی و نیازهای متفاوت زوجین در حوزه فرزندآوری توجه داشته باشد و شرایط فرزندآوری را برای همه گروه های اجتماعی تسهیل کند. از این‌رو، درجه انعطاف‌پذیری سیاست‌ها در پاسخگویی به نیازها، آمال و آرزوهای خانواده‌های مختلف خیلی مهم است. چنانچه سیاست‌ها توان پاسخگویی به نیازهای مختلف افراد در موقعیّت‌های متفاوت زندگی را داشته باشند، می‌توانند اثرگذاری بیشتری در حمایت از انتخاب‌های باروری زنان و مردان از خود نشان دهند. مشوق‌های مالی معمولاً برای زنان با تحصیلات پایین، طبقات اجتماعی پایین و مناطق روستایی و حاشیه شهرها جواب خواهد داد، در مقابل، مشوق‌ها و حمایت‌های اجتماعی نیز برای زنان با تحصیلات بالاتر و زنان شاغل اثرگذار است.
۵) جای خالی حمایت ازمطالعات و پژوهش‌های کلان و ملی در حوزه جمعیت
در ایران هنوز پیمایش ملی معتبر در حوزه باروری و فرزندآوری وجود ندارد. از مراکز پژوهشی و دانشگاه‌ها برای اجرای پیمایش‌های ملی حمایت مالی نمی‌شود. داده های برخی پیمایش‌ها نیز در انحصار مراکز و گروه‌های خاص است و دانشجویان و محققان دسترسی به آنها ندارند. از این‌رو، در این حوزه پژوهشی پرسش‌های بی‌پاسخ عدیده‌ای وجود دارد: عوامل و نیروهای کلیدی پس‌زمینه باروری پایین کدامند، نقش عوامل اقتصادی و تغییرات فرهنگی چقدر است؟ فرزندپروری افراطی خانواده های ایرانی چه نقشی در این زمینه دارد؟ چرا زوجین جوان دیرتر صاحب فرزند می‌شوند؟ چرا تعداد فرزندانی که به دنیا می‌آورند، کمتر از تعداد فرزندانی است که دوست دارند داشته باشند؟ چرا بین تمایلات باروری و رفتارهای باروری (باروری واقعی) شکاف وجود دارد، عوامل موثر بر این شکاف کدامند؟ و پرسش‌های زیاد دیگر که همگی به اجرای پژوهش‌ها و پیمایش‌های ملی نیاز دارند.
به‌علاوه، وقتی سیاست جدیدی اجرا می‌شود زوجین ممکن است تصمیم به داشتن فرزند (یا فرزندی دیگر) بگیرند یا ممکن است تصمیم بگیرند فرزند موردنظر خود را زودتر از آنچه از قبلبرنامه‌ریزی کرده بودند، به دنیا بیاورند. ارزیابی اثرات سیاست‌ها برسطح (کوانتوم) و زمان‌بندی (تمپو) باروری نیازمند پژوهش‌های دقیق علمی در این حوزه است.
در پایان مجدد تاکید می‌کنم که موفقیت سیاست‌ها و برنامه‌ها به بودجه و برنامه های اجرایی منسجم و پایدار از یکسو و شرایط اقتصادی و اجتماعی پیرامونی افراد، سطح تحصیلات و سایر مشخصه ها از سوی دیگر نیاز دارد. چنانچه سیاست‌ها توان پاسخگویی به نیازهای مختلف افراد در موقعیّت‌های متفاوت زندگی داشته باشند، امکان اثرگذاری بیشتری بر افزایش باروری دارند. از این‌رو، سیاست‌های جدید جمعیتی زمانی تاثیر مثبتی بر باروری دارند که بتوانند ابعاد تشویقی و حمایتی فرزندآوری را توامان دنبال کنند و چالش‌های مختلف ناشی از عوامل اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی، بیولوژیکی و روانی را که در مورد فرزندآوری مطرح است، کاهش دهند.